CONDUTAS VEDADAS E ABUSO DE PODER NAS ELEIÇÕES

O grande objetivo do Direito Eleitoral é a garantia da normalidade e da legitimidade das eleições e consultas populares, de forma a que a suprema vontade do povo seja fielmente reproduzida, garantindo-se, assim, a sobrevivência do Estado Democrático de Direito.

Uma das grandes ameaças a esta busca de normalidade e legitimidade no exercício do poder de sufrágio popular se materializa em uma série de práticas condenáveis de abuso de poder político e econômico, combatidas pela legislação em vigor especialmente através da Lei das Eleições, nos seus artigos 73 a 78 e 96, bem como na Lei das Inelegibilidades (LC 64/90).

Fundamentalmente, ocorre abuso de poder nas eleições quando são verificadas práticas que retiram do eleitor sua capacidade de discernimento ou de livre decisão quanto ao destino do seu voto, seja em virtude de violência, ameaças ou mesmo em decorrência de manipulação de ideias, subordinação econômica ou desvio de finalidade na administração pública.

A doutrina aponta como fatores caracterizadores de abuso de poder nas eleições o abuso do poder político, o abuso do poder econômico e o abuso na utilização de meios de comunicação, o que, efetivamente, não evidencia de forma clara o problema, uma vez que se constituem em práticas lícitas o exercício moderado dos referidos poderes. Assim, o abuso de poder nas eleições (que se inicia, muitas vezes, antes do período destinado à propaganda eleitoral) verifica-se com a ocorrência de práticas que venham a desestabilizar a normalidade e a legitimidade do processo democrático, de modo a favorecer interesses de determinados candidatos em desfavor de outros, comprometendo a suprema expressão da vontade popular.

Tradicionalmente, o abuso do poder político, é observado quando o detentor do poder, na órbita do Poder Executivo, principalmente, mas também no âmbito do Legislativo, valendo-se de sua condição, age com abuso de autoridade, prejudicando a liberdade do voto. Configura abuso de poder político, por exemplo, a prática de atos de improbidade administrativa com potencial para afetar a normalidade de um pleito e o uso indevido de propaganda institucional durante o período eleitoral de forma a violar o princípio da impessoalidade dos atos da administração pública.

O abuso do poder econômico, por sua vez, verifica-se quando candidato utiliza-se de recursos financeiros vedados, ou acima dos limites permitidos pela legislação, de forma a provocar desequilíbrio no pleito.

Ainda configura abuso de poder nas eleições o uso distorcido dos meios de comunicação social em favor de candidato ou partido político.

O projeto do Novo Código Eleitoral, aprovado na Câmara dos Deputados e ainda pedente de discussão no Senado Federal, prevê um capítulo específico para tratar do abuso de poder nas eleições.

Neste sentido, o artigo 615 do Projeto do Novo Código prevê que constitui abuso de poder econômico a utilização desmedida de aporte patrimonial que acarrete vantagem eleitoral indevida, punível com multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais). Ainda de acordo com a proposta, o reconhecimento judicial da gravidade da prática de abuso de poder econômico acarretará a cassação do registro, diploma ou mandato do candidato beneficiado e a inelegibilidade do respectivo responsável.

O artigo 616 do Projeto, por sua vez, prevê que “constitui abuso de poder político a exploração eleitoreira da estrutura do Estado, bem como o uso desvirtuado das competências e prerrogativas inerentes à condição de agente público que acarrete vantagem eleitoral indevida, punível com multa de R$ 10.000,00 (dez mil reais) a R$ 200.000,00 (duzentos mil reais)”. Observe-se que o projeto adota uma perspectiva mais restritiva do conceito de abuso de poder político do que a que propomos nesta obra, como objeto da interpretação da atual legislação em vigor.

O artigo 617 do Projeto, por sua vez, aborda, de forma específica, o abuso de poder religioso, propondo que “Não configura abuso de poder a emissão, por autoridade religiosa, de sua preferência eleitoral, nem a sua participação em atos regulares de campanha, observadas as restrições previstas nesta Lei”. 

Segundo decisão recente do TSE, o uso de aplicações digitais de mensagens instantâneas para promoção de disparos em massa que contêm desinformação e inverdades relacionadas ao pleito eleitoral pode configurar abuso de poder econômico e uso indevido dos meios de comunicação social. O uso de aplicações digitais de mensagens instantâneas visando promover disparos em massa que contêm desinformação e inverdades, em benefício de pessoa candidata e/ou em prejuízo de quem lhe seja oponente, pode configurar abuso de poder econômico e uso indevido dos meios de comunicação social para os fins previstos no art. 22, caput e inciso XIV, da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. (Ações de Investigação Judicial Eleitoral nºs 0601968-80 e 0601771-28, Brasília/DF, rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgadas em sessão de regime híbrido em 28/10/2021).

O TSE, em 2021, cassou o mandato do Deputado Estadual Francischini, do Paraná, que havia sido o mais votado nas eleições 2018, sob o fundamento de divulgação de fake News na internet, no dia do pleito, quando o deputado, então candidato à reeleição, realizou live atacando a credibilidade das urnas eletrônicas. Segundo o TSE, divulgar, sob a proteção da imunidade parlamentar, fatos sabidamente inverídicos sobre a segurança das urnas eletrônicas pode configurar abuso de poder político e de autoridade e uso indevido de meios de comunicação social. A transmissão ao vivo, em rede social, no dia das eleições, de notícias inverídicas sobre a ocorrência de fraudes no sistema eletrônico de votação por pessoa detentora de mandato eletivo, objetivando a promoção de candidata ou candidato e de seu partido, representa grave ofensa à legitimidade e à normalidade do pleito eleitoral (Recurso Ordinário Eleitoral nº 0603975-98, Curitiba/PR, rel. Min. Luis Felipe Salomão, julgado na sessão de 28/10/2021 (regime híbrido). 

O art. 73, em especial, e os seguintes da Lei das Eleições elencam uma série de condutas vedadas aos agentes públicos em campanhas eleitorais, visando a preservar a normalidade e a legitimidade dos processos eleitorais. Reputa-se agente público, para os fins dos referidos artigos, “quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou entidades da administração pública direta, indireta ou fundacional” (art. 73, § 1º da Lei nº. 9.504/97).

Assim, de acordo com o inciso I do referido art. 73, é conduta vedada em campanhas eleitorais a cessão ou o uso em benefício de candidato, partido político ou coligação, de bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos estados, do Distrito Federal, dos territórios e dos municípios, ressalvada a realização de convenção partidária.

Não se enquadra na vedação do inciso I do art. 73 da Lei 9.504/97 o uso, em campanha, de transporte oficial pelo presidente da república; nem o uso de residências oficiais, pelos candidatos à reeleição para os cargos de presidente e vice-presidente da república, governador e vice-governador dos estados e DF ou prefeito e vice-prefeito, para a realização de reuniões ou contatos pertinentes à campanha, desde que não tenham caráter de ato público.

De acordo com o disposto no art. 76 da Lei das Eleições, o ressarcimento das despesas com o uso de transporte oficial pelo presidente da república e sua comitiva em campanha eleitoral será de responsabilidade do partido político ou coligação a que o mesmo esteja vinculado, tendo como base o tipo de transporte usado e a respectiva tarifa de mercado cobrada no trecho correspondente, ressalvado o uso do avião presidencial, cujo ressarcimento corresponderá ao aluguel de uma aeronave de propulsão a jato do tipo táxi aéreo.

Infração a esta regra gera multa correspondente ao dobro das despesas, duplicada a cada reiteração.

O inciso II do artigo 73 da Lei das Eleições veda o uso de materiais ou serviços, custeados pelos governos ou casas legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram. Vale destacar que, de acordo com a jurisprudência do TSE, é possível o fornecimento por deputados, em ano eleitoral, de trabalhos gráficos desde que relativos à atividade parlamentar e com obediência às normas estabelecidas em ato da mesa, vedada sempre qualquer mensagem que tenha conotação de propaganda eleitoral.

É vedado a agente público em campanha eleitoral ceder servidor público ou empregado da administração direta ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o servidor ou empregado estiver licenciado. Contudo, o servidor público pode, fora do expediente, participar de campanha eleitoral.

O inciso IV do artigo 73 veda o “uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo poder público”. Vale destacar, neste sentido, que o TSE tem firmado jurisprudência no sentido de que a legislação eleitoral não proíbe a prestação de serviço social custeado ou subvencionado pelo poder público durante o período eleitoral (três meses que antecedem a eleição), mas sim o seu uso para fins promocionais de candidato, partido ou coligação (Ac. 5.283, de 9.11.04, do TSE, DJ de 17.12.04).

Em consonância do citado inciso IV do artigo 73, é válido destacar o disposto nos §§ 10 e 11 do mesmo artigo, os quais, respectivamente, estabelecem que “no ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa” e que “nos anos eleitorais, os programas sociais de que trata o § 10 não poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida”. A restrição, portanto, ao uso promocional de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social por candidato, partido ou coligação, previsto no inciso IV, dessa forma, se elastece, no ano eleitoral, para impedir qualquer forma de distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da administração pública, exceto nos casos de calamidade pública, estado de emergência ou continuidade de programas sociais autorizados por lei e em execução, evitando-se, assim, o uso da máquina administrativa nas campanhas eleitorais.

De acordo com o art. 73, V da Lei das Eleições, é vedada a nomeação, contratação ou de qualquer forma a admissão, demissão sem justa causa, supressão ou readaptação de vantagens ou, por outros meios, a imposição de dificuldades ou impedimentos ao exercício funcional de servidor público. bem como, ex officio, a remoção, transferência ou exoneração de servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que antecedem ao pleito até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados: a) a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança; b) a nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos tribunais ou conselhos de contas e dos órgãos da Presidência da República; c) a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até o início daquele prazo; d) a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do chefe do Poder Executivo; e) a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários.

É válido ainda destacar, no que se refere ao citado inciso V, que é válida a nomeação de servidores públicos aprovados em concursos que tenham sido homologados até três meses antes das eleições, em qualquer esfera do Poder. Da mesma forma, é lícita a nomeação ou exoneração de cargos em comissão e designação ou dispensa de funções de confiança, mesmo no âmbito dos poderes Executivo e Legislativo.

Por fim, admite a lei a nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, desde que com a prévia e expressa autorização do chefe do Poder Executivo. Neste sentido, já entendeu o TSE que a autorização referida deve ser específica para a contratação pretendida e devidamente justificada, sendo sempre necessária a anuência do chefe do Executivo.

O inciso VI do artigo 73 da lei nº. 9.504/97 estabelece um rol vedações de condutas aos agentes públicos nos três meses anteriores ao pleito, sendo a primeira dessas a proibição de repasse de recursos da União aos estados e municípios, e dos estados aos municípios, sob pena de nulidade de pleno direito. Vale destacar, neste sentido, que tal vedação não se aplica ao repasse de recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado; bem como àqueles destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública.

A segunda conduta vedada aos agentes públicos nos três meses anteriores ao pleito, por sua vez, de acordo com a alínea “b” do inciso VI do artigo 73 da Lei das Eleições, diz respeito à proibição de veiculação de propaganda institucional por parte de órgãos públicos ligados à administração direta ou indireta dos diversos entes federativos. Assim, dispõe o citado dispositivo normativo que é vedado aos agentes públicos, nos três meses anteriores ao pleito, “com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, autorizar publicidade institucional dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral”.

Sobre o tema, é válido destacar entendimento do TSE segundo o qual no trimestre anterior ao pleito, é vedada, em obras públicas, a manutenção de placas que possuam expressões ou símbolos identificadores da administração de candidato a cargo eletivo, independentemente do momento do início da veiculação ou da autorização para a mesma. O que importa, para a caracterização da conduta vedada, é a veiculação da publicidade há menos de três meses do pleito (Ac. TSE nº. 9.877, de 01.12.2009).

Ainda segundo o TSE, a veiculação de postagens sobre atos, programas, obras, serviços e/ou campanhas de órgãos públicos federais, estaduais ou municipais em perfil privado de cidadão em rede social não se confunde com publicidade institucional e, por conseguinte, não configura a conduta vedada prevista no art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/1997. (Agravo Regimental no Recurso Especial Eleitoral nº 376-15, Conceição da Barra/ES, julgado na sessão virtual de 20 a 26.3.2020. Rel. Min. Luís Roberto Barroso).

Por fim, prevê a alínea “c” do inciso VI que é proibido ao agente público “fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão, fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, tratar-se de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo”. 

De acordo com o art. 73, VII da Lei das Eleições, é vedado realizar, no primeiro semestre do ano de eleição, despesas com publicidade dos órgãos públicos federais, estaduais ou municipais, ou das respectivas entidades da administração indireta, que excedam a média dos gastos no primeiro semestre dos três últimos anos que antecedem o pleito.

De acordo com o inciso VIII do art. 73 da Lei das Eleições, é vedada a realização, na circunscrição do pleito, de revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do período de convenções partidárias (20 de julho do ano eleitoral) até a posse dos eleitos.

Considera-se revisão geral da remuneração dos servidores o aumento concedido em razão do poder aquisitivo da moeda e que não tem por objetivo corrigir situações de injustiça ou de necessidade de revalorização profissional de carreiras específica (Res. 21.296, de 12.11.02, do TSE, RJTSE v. 14, t. 1).

De acordo com o art. 75 da Lei das Eleições (caput e parágrafo único), é vedada, nos três meses que antecederem as eleições, a contratação de shows artísticos, pagos com recursos públicos, para animar inaugurações realizadas nos três meses anteriores à eleição. O descumprimento desta norma acarreta a suspensão imediata da conduta, além da cassação do registro ou diploma do candidato beneficiado.

Até a publicação da Lei nº. 12.034/09, candidatos a cargos do Poder Executivo estavam proibidos de participar de inaugurações de obras públicas nos três meses anteriores à eleição, como forma de evitar-se o abuso do poder político, sob pena de cassação do registro da candidatura, punição, até certo ponto, ineficaz, tendo em vista que a demora no julgamento do processo tornava, muitas vezes, inócua a decisão, que não alcançava, equivocadamente, a possibilidade de perda do diploma pelo candidato eleito. Desde a publicação da referida lei, a regra passou a ser outra: o parágrafo único do atual artigo 77 prevê a possibilidade de cassação do diploma de candidato eleito que tenha participado de inauguração de obra pública no período eleitoral (nos três meses que antecedem o pleito). Além disso, destaca o novo caput do citado artigo que qualquer candidato, agora, está proibido de participar de inaugurações de obras públicas no período referido, seja ele candidato a cargo executivo ou legislativo. Assim, combate-se o abuso do poder político, passível de desequilibrar a disputa eleitoral, praticado não apenas por candidatos a prefeito, vice-prefeito, governador, vice-governador, presidente e vice-presidente da república, mas também por candidatos a vereador e deputado federal, estadual ou distrital.

Constitui captação de sufrágio, vedada por esta Lei, o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou função pública, desde o registro da candidatura até o dia da eleição, inclusive, sob pena de multa e cassação do registro ou do diploma.

Para a caracterização da conduta ilícita, é desnecessário o pedido explícito de votos, bastando a evidência do dolo, consistente no especial fim de agir.  As sanções previstas em lei aplicam-se contra quem praticar atos de violência ou grave ameaça a pessoa, com o fim de obter-lhe o voto.

A representação contra as condutas vedadas poderá ser ajuizada até a data da diplomação.  

O oferecimento indevido de transportes no dia da eleição configura abuso de poder econômico. É a lei nº. 6.091, de 15 de agosto de 1974, que regulamenta esta questão.

Assim, de acordo com o art. 5º da referida lei, nenhum veículo ou embarcação poderá fazer transporte de eleitores desde o dia anterior até o posterior à eleição, salvo aqueles a serviço da Justiça Eleitoral, os veículos coletivos de linhas regulares e não fretados, os de uso individual do proprietário, para o exercício do próprio voto e dos membros de sua família, bem como os veículos de aluguel de serviço normal, sem finalidade eleitoral (carro alugado por eleitor para o seu próprio transporte e de seus familiares, serviços de táxi, mototáxi etc.).

Apenas a Justiça Eleitoral poderá fornecer transporte gratuito a eleitores, mesmo assim apenas àqueles residentes nas zonas rurais. O transporte de eleitores somente será feito dentro dos limites territoriais do respectivo município e quando das zonas rurais para as mesas receptoras distar pelo menos dois quilômetros.

Já de acordo com o art. 8º da lei nº. 6.091/74, “somente a Justiça Eleitoral poderá, quando imprescindível, em face da absoluta carência de recursos de eleitores da zona rural, fornecer-lhes refeições, correndo, nesta hipótese, as despesas por conta do Fundo Partidário”.

A Justiça Eleitoral poderá oferecer vales-refeições ou mesmo ajuda em dinheiro para a alimentação dos cidadãos que forem convocados para trabalhar nas eleições, sem que tal atitude configure qualquer irregularidade.

Cartilha elaborada por Jaime Barreiros Neto, Analista Judiciário do Tribunal Regional Eleitoral da Bahia, Doutor em Ciências Sociais e Mestre em Direito pela UFBA e professor da Faculdade de Direito da UFBA.

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